2 Framskrivning av utslipp og beregning av tiltakseffekter

2.1 Framskrivning av utslipp til 2030

Oslos klimabudsjett tar utgangspunkt i Miljødirektoratet sitt klimagassregnskap på kommunenivå (Miljødirektoratet, 2021a), som dekker årene 2009-2019. En kort beskrivelse av utvikling i klimagassutslipp i Oslo er inkludert i Sak 1/2022, kapittel 2.3.

Effektberegninger av tiltak i klimabudsjettet tar utgangspunkt i en framskrivning av Oslos utslipp frem mot 2030 (CICERO, 2019). Denne framskrivningen omtales ofte som en referansebane og er estimater for hvordan utslippene kan utvikle seg i fravær av nye tiltak. Framskrivningen er basert på best tilgjengelig kunnskap om faktorene som vil påvirke klimagassutslippene fram til 2030, som befolkningsvekst, teknologiutvikling og økonomisk utvikling.

Koronapandemien har så langt hatt store konsekvenser for Oslo i 2020 og 2021. Pandemien gav en økonomisk nedgang, og kan ha påvirket faktorer som befolkningsvekst i Oslo og teknologiutvikling. Langtidsvirkningene er vanskelige å forutse. Smitteverntiltak mot korona har gitt endring i blant annet reisevaner og næringsaktivitet. Samlet sett kan dette påvirke nivået på klimagassutslippene både på kort og lengre sikt. Det er fortsatt ikke tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å korrigere for denne usikkerheten i framskrivningen eller i klimabudsjettanalysen.

Framskrivningen inkluderer den utslippsreduserende effekten av vedtatt statlig, regional og kommunal politikk per mai 2018. Effekten av kommunale klimatiltak som er vedtatt etter dette, er ikke inkludert. Utviklingen i utslipp i framskrivningen forutsetter at vedtatt politikk gjennomføres etter planen, og utløser tiltak med god effekt og uten forsinkelser. Følgende tiltak og virkemidler er inkludert i framskrivningen:

– Trafikantbetalingssystemet: Revidert avtale om Oslopakke 3 for 2017-2036 av 05.06.2016 og tilleggsavtalen av 13.06.2017
– Nasjonalt forbud mot oljefyring til oppvarming av bygg fra 01.01.2020
– Nasjonalt omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikk (andelen biodrivstoff er valgt å holdes på et konstant 2019-nivå (16 prosent i reelt volum) i perioden 2020-2030)
– Uttak av deponigass

Framskrivningen beregnes på nytt ved oppdateringer i det kommunefordelte klimagassregnskapet og er oppdatert med historiske utslipp for årene fra 2009 til 2017 (Miljødirektoratet, 2021a). Sammenliknet med referanseåret 2009, viser framskrivningen en anslått nedgang i klimagassutslipp på 22 prosent i 2020, 27 prosent i 2025 og 33 prosent i 2030.

Historiske utslipp og framskrivningen av utslipp i fravær av nye tiltak etter 2017 mot 2030 er vist i figur 1.

Figur 1: Historisk utslippsutvikling for årene 2009-2017 og utslippsframskrivinger for prene 2018-2030 uten ytterligere tiltak fra 2018

Innen veitrafikk ansås utslippene fra personbiler å gå kraftig ned mot 2030. Dette skyldes bl.a. overgang fra fossilbiler til elbiler, økt bruk av biodrivstoff og en reduksjon i antall kilometer kjørt per person. Gjennomføringen av revidert avtale om Oslopakke 3 (trafikantbetalingssystemet), er avgjørende for å få realisert denne utslippsreduksjonen. Selv om det samlet er en nedgang i utslipp fra veitrafikk, ligger det inne et anslag om økning i utslipp fra tunge kjøretøy fram mot 2030, dersom det ikke iverksettes nye tiltak.

Oljefyringsforbudet fra 2020 gir en anslått nedgang i utslipp fra oppvarming. Det er også anslått en nedgang i utslipp fra avfallsdeponi, biologisk avfall, avløp og industri, men disse utslippskildene har imidlertid ikke stor betydning for de samlede utslippene.

I de øvrige utslippssektorene er det anslått en svakt stigende utslippstrend mot 2030 som følge av befolkningsvekst og økonomisk vekst. Dette gjelder spesielt avfallsforbrenning og energiforsyning. Utslippssektoren stod for om lag 21 prosent av utslippene i 2017, men øker i framskrivningen sin andel av Oslos klimagassutslipp til om lag 29 prosent i 2030. Innen utslippssektoren annen mobil forbrenning er utslipp fra dieseldrevne motorredskaper (bl.a. anleggsmaskiner) i bygge- og anleggsaktivitet dominerende. Det anslås at disse utslippene kan øke med om lag 12 prosent i 2030, sammenliknet med 2017. Her legges det til grunn at veksten er proporsjonal med befolkningstallet i Oslo.

Veitrafikk anslås fortsatt å være den største utslippssektoren i 2030, men avfallsforbrenning og energiforsyning og annen mobil forbrenning (bl.a. anleggsmaskiner) er på god vei til å overta posisjonen som dominerende utslippssektorer.

2.2 Beregning av tiltakseffekter i klimabudsjettet

1. Utfasing av oljefyring i bygg
Den utslippsreduserende effekten av tiltaket ligger i framskrivningen. Tiltaket er hovedårsaken til at utslippene fra oppvarming har gått kraftig ned de siste årene, og i framskrivningen ligger det en antakelse om at utslippene fra fossil oppvarming går til null i 2020 som følge av oljefyringsforbudet gjeldende fra 1. januar 2020.

Klimagassregnskapet fra Miljødirektoratet viser derimot at utslippene fra fyring med fossil gass er høyere enn antatt og at forutsetningen om at fossile utslipp går til null i 2020 likevel ikke er sannsynlig. Framskrivningen er derfor oppdatert med en økning på om lag 24 000 tonn CO₂-ekvivalenter årlig frem til 2030 som korrigerer for den overestimerte effekten i framskrivningen. Det er mulig å søke om unntak/dispensasjon fra forbudet, men per mai 2021 er det kun én gyldig dispensasjon og det antas derfor at det ikke vil være utslipp fra fossil olje til oppvarming fra 2022.

2. Utfasing av fossil olje og gass i fjernvarme (spisslast)
Tiltakseffekten er beregnet til 2 700 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 2 600 tonn i 2025. Tiltaksberegningen er basert på aktivitetsdata fra Fortum Oslo Varme AS (Fortum Oslo Varme AS, 2020 og 2021) for årene fra 2015 til 2020 og 1. kvartal 2021, og aktivitetsdata fra Avantor og Nydalen Energi AS (Avantor, 2020; Nydalen Energi AS, 2021) for årene fra 2015 til 2020. I tillegg er det lagt til et estimat på utslipp av metan og lystgass fra biobrensel, basert på indikatoren for andel metan og lystgass i utslipp fra fjernvarme fra Miljødirektoratet (2021a).

Tiltakseffekten viser differansen mellom framskrivningen og det antatte gjenværende utslippet etter tiltaket. I framskrivningen ligger det allerede inne en forventning om at utslippsnivået reduseres frem til 2030. Det gjør at tiltakseffekten reduseres tilsvarende over perioden, selv om gjenværende utslipp etter tiltaket antas å være konstant. Tiltakseffekten for 2022 er derfor høyere enn tiltakseffekten for 2025.

Fra 2022 antas det at de gjenværende fossile utslippene fra spisslast ligger fast på henholdsvis om lag 800 tonn og 70 tonn CO2-ekvivalenter årlig fra Fortum Oslo Varme AS og Nydalen Energi AS. Dette skyldes at noe fossil gass vil brukes til trykkavlastning av systemet og testkjøring. Den fossile andelen vil kunne øke for eksempel ved lav tilgjengelighet på biobrensel. Det er knyttet usikkerhet til tiltakseffekten, ettersom den er beregnet basert på Fortum Oslo Varme AS målsetting.

3. Uttak av depinigass
Den utslippsreduserende effekten av tiltaket fanges opp i det kommunefordelte klimagassregnskapet og ligger i framskrivningen. Tiltaket har i Klimabudsjett 2022 blitt flyttet fra tabell 2.2b til 2.2a grunnet metodiske forbedringer i beregningen som sikrer at effekten av tiltaket fanges opp i klimagassregnskapet og derfor inkluderes i framskrivningen. Tiltaket gjelder for deponiene Stubberud, Rommen og Grønmo.

4. Statlig omsetningskrav om 24,5 prosent biodrivstoff
Den utslippsreduserende effekten av tiltaket ligger i framskrivningen. Omsetningen av biodrivstoff gikk imidlertid ned med 2 prosentpoeng i 2020 (Miljødirektoratet, 2021d), blant annet som følge av avgiftsendringer. Dette gjorde at omsetningen av biodrivstoff var lavere enn i framskrivningen for 2020. Framskrivningen er korrigert i henhold til dette. En ytterligere økning av omsetningskravet vil kunne gi ytterligere effekt av tiltaket i senere klimabudsjetter

5. Trafikantbetalingssystemet
Den utslippsreduserende effekten av tiltaket ligger i framskrivningen. Effekten av tiltaket kommer i hovedsak av innfasing av elektriske personbiler. Per første halvår i 2021 ligger faktisk utvikling i el-andel noe over el-andel i framskrivningen. Framskrivningen viser en anslått nedgang i utslipp fra veitrafikk på 9 prosent fra 2022 til 2025. En stor del av nedgangen kan tilskrives effekten av trafikantbetalingssystemet, men nedgangen er også et resultat av annen politikk overfor veitrafikk, som statlige og lokale elbilfordeler.

7. Bedre tilrettelegging for syklende
Tiltakseffekten er beregnet til 2 200 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 2 900 tonn CO₂-ekvivalenter innen utgangen av 2025. Den utslippsreduserende effekten av tiltaket beregnes som følge av at sykkelreiser erstatter bilreiser. Effekten beregnes ut ifra reduserte kilometere kjørt med personbiler, korrigert for andel elbiler. Innfasingstakten er basert på befolkningstall, dagens sykkelandel og elbilandeler fram mot 2025 fra framskrivningen.

Medianverdien for reiselengder for sykkelturer er anslått å være 3 km (IRIS, 2017). Andel av nye sykkelturer som overføres fra bilreiser er satt til et snitt av et nedre og et øvre anslag på 11 og 34 prosent. Forutsetningen for nedre anslag er basert på at 11 prosent av de som sykler i Oslo i dag oppgir bil som alternativt transportmiddel (Urbanet Analyse, 2015). Forutsetningen for øvre anslag er at overføringen er proporsjonal med transportmiddelfordelingen.

Bymiljøetaten (2021a) har vurdert realistiske sykkelandeler fram mot 2025 på bakgrunn av data fra sykkeltellerne i byen og den nasjonale reisevaneundersøkelsen (Statens vegvesen, 2020; Urbanet Analyse, 2021). Det er lagt inn ét prosentpoeng økning fra 2022 frem mot 2025.

8. Lovverket for drosjer: nullutslipp innen 2025
Tiltakseffekten er beregnet til 4 400 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 15 300 tonn CO₂-ekvivalenter i 2025. Tiltakseffekten er beregnet på grunnlag av årlig kjørelengde fra SSB (2021c) og med en anslått trafikkvekst i tråd med framskrivningen, det vil si +0,81 prosent årlig . Det er antatt at andel utslippsfrie drosjer uten dette tiltaket (nullalternativet) utvikler seg langsommere enn utviklingen i elektriske personbiler i framskrivning for Oslos utslipp frem til 2030. Dette fordi drosjer kjører mer kontinuerlig og har andre krav til lading enn ordinære personbiler. Faktiske data for fornybarandel i kjøretøyparken i 2018, 2019 og 2020 er hentet fra drosjesentralene (Bymiljøetaten, 2021b). Det har ikke vært mulig å innhente fullstendige data i 2021 på grunn av nytt nasjonalt regelverk. Antagelsen om innfasingstakt er basert på beste faglige skjønn, med en gradvis innfasing på 30 prosent i 2022, 60 prosent i 2023, 80 prosent i 2024 og 100 prosent fra 01.01.2025.

Effekten av tiltaket forutsetter at miljøkravet håndheves. I henhold til yrkestransportregelverket er det politiet og Statens vegvesen som er kontrollmyndighet. Den største usikkerheten i beregningen er knyttet til antall drosjer, hvor langt disse kjører, effekten av koronapandemien på næringen og hvor fort innfasingen av nullutslippsdrosjer går.

9. Utslippsfri vare- og nyttetransport
Tiltakseffekten er beregnet til 1 200 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 6 100 tonn CO₂-ekvivalenter i 2025. Mye av effekten av elektrifisering av varebiler ligger allerede i framskrivningen, og dette tiltaket går ut på å øke andelen elvarebiler ytterligere. Tiltakseffekten er beregnet ut i fra anslåtte salgstall av elvarebiler i Oslo. Grunnen til at det er lagt inn lavere effekt av tiltaket i 2022-budsjettet sammenlignet med 2021-budsjettet, er at selv om markedsandelen for elvarebiler i 2020 og 2021 var høy, ble innfasingen overestimert i 2021-budsjettet.

Det er antatt at alle som bytter til elvarebil vil bruke Enovas støtteordning, og denne er derfor brukt som en indikator på utvikling i salgstallene for elvarebiler. Analysen tilsier at 27 prosent av varebiler som opererer i Oslo i 2025 kan være elektriske, 5 prosentpoeng over det som ligger i framskrivningen. En viktig forutsetning for at tiltakseffekten kan oppnås, er at virkemidlene for tiltaket (presentert i tabell 2.2a i Sak 1/2022) gjennomføres med full styrke. Dersom virkemidler gjennomføres i redusert styrke vil utviklingen ligge omtrent likt som andelen elvarebiler i framskrivningen for Oslo. Et tilstrekkelig ladetilbud for varebiler vurderes som spesielt viktig for å fortsette utviklingen.

10. Utslippsfrie busser i kollektivtrafikken
Tiltakseffekten er beregnet til 11 900 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 20 500 tonn CO₂-ekvivalenter i 2025. I tidligere klimabudsjetter har tiltakseffekten blitt beregnet ved å sammenlikne utslipp etter gjennomføring av tiltak med et nullalternativ som omfatter bruk av biodrivstoff, i tråd med målsettingen om at Ruters busser skal være fossilfrie innen 2020. Med bakgrunn i at Miljødirektoratets klimagassregnskap ikke fanger opp effekten av tiltaket, er det i dette klimabudsjettet brukt et nullalternativ uten bruk av biodrivstoff. I beregningene er det gjort vurderinger knyttet til elektriske busser i framtidige Oslokontrakter (Ruter, 2021) og lagt til grunn en innfasing på 100 prosent i Oslo sør fra 1. januar 2022, Oslo indre by 1. januar 2023 og Oslo Nordøst og Østensjø 1. januar 2024.

Det er en bussrute som vil fortsette å være ikke-elektrisk og som er inkludert i beregningen, det skyldes at busslinjen over Ulvøybrua i dag ikke kan elektrifiseres fordi brua ikke tåler vekten av elektriske buser. Antall kilometer i de ulike kontraktene og samlet andel utslippsfri trafikk er brukt som grunnlag i beregningen. Ruters busser kjører både i Oslo og Viken. Bybussene kjører stort sett i Oslo, og regionbussene kjører mest i Viken, men også til Oslo bussterminal. For å sikre at tiltakseffekten ikke overestimeres, så er det kun bybussene som er inkludert i effektberegningen. Dette vil trolig gi et noe underestimert reduksjonspotensial siden regionbussene også kjører i Oslo.

11. Nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff i transport av masser og avfall fra bygge- og anleggsvirksomhet på oppdrag for Oslo kommune
Tiltakseffekten er beregnet til 2 000 tonn CO₂-ekvivalenter hvert år i økonomiplanperioden. Beregningen er basert på at totalt utslipp fra lastebiler som frakter masser i Oslo ifølge Transportøkonomisk institutt (2019) er på om lag 10 000 tonn CO₂-ekvivalenter og at Oslo kommune står for om lag en femtedel av omsetningen (Entreprenørforeningen for bygg og anlegg, 2019) i bygge- og anleggsmarkedet. Effekten forutsetter at alle tunge kjøretøy som benyttes til transport av masser og avfall som hentes og leveres til kommunale bygge- og anleggsplasser er nullutslipp eller bruker bærekraftig biodrivstoff fra 2022. Det er vurdert at aktørene i markedet trenger noe tid til omstilling, samt at det tar litt tid før alle kontrakter gjennomføres med nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff, og det er dermed lagt inn halv effekt i 2020 og 2021.

12. Pilotby for utslippsfri tungtransport
Tiltakseffekten er beregnet til 3 800 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 17 400 tonn CO₂-ekvivalenter i 2025. Dette kommer i tillegg til 2 000 tonn CO₂-ekvivalenter per år fra klimakrav til massetransport (tiltak 11). Beregningen av tiltakseffekt er basert på trend i utvikling av antall registrerte elektriske og biogassdrevne lastebiler i Oslo. For elektriske lastebiler er det antatt videre eksponentiell vekst fram til 2025. For biogassdrevne lastebiler er det antatt en videre lineær vekst. Det er satt et tak på at andelen elektriske og biogassdrevne kjøretøy ikke kan overstige 45 prosent, ettersom kartlegging fra Hafslund (2021) og ZERO (2021) viser at ikke alle deler av lastebil-markedet vil kunne elektrifiseres innen 2025. Beregningen antar at alle eksisterende virkemidler videreføres med full styrke. Et tilstrekkelig ladetilbud for tunge kjøretøy vurderes som spesielt viktig for å fortsette utviklingen.

13. Nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff i kommunens maskinpark
Tiltakseffekten er beregnet til 900 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 1600 tonn i 2025. Tiltaksberegningen er basert på rapporterte tall for dieselforbruk i anleggsmaskiner i Oslo kommunes Miljø- og klimarapport 2020 (Oslo kommune, 2021). I beregningene er utslippsnivå fra 2018 brukt som referanse, dvs. at det er antatt konstant forbruk på 2018-nivå og at utslippene er null i 2023. Det er lagt til grunn at utslippene reduseres med 50 prosent fra 2020 til 2022.

14. Utslippsfri kollektivtrafikk – båter
Tiltakseffekten er beregnet til 6 500 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 9 000 tonn i 2025 totalt for Nesoddenferjene, øybåtene og hurtigbåtene (fra 2025). Anslått utslippsreduksjon ved overgang til helelektrisk drift for Nesoddbåtene anslås til om lag 5 900 tonn CO₂-ekvivalenter samlet sett for de tre båtene «Kongen», «Dronningen» og «Prinsen». Effekten oppnås fra 2020. Tiltaket vil redusere klimagassutslippene med 100 prosent i havn og ved overfart. Beregnet tiltakseffekt tar utgangspunkt i rapporterte forbruksdata fra Ruter for 2019 (Ruter, 2020b). Anslått utslippsreduksjon ved elektrifisering av øybåtene er beregnet til om lag 700 tonn CO₂-ekvivalenter fra 2022.

Beregningene baserer seg på rapportert drivstofforbruk fra 2017-2019. Drivstofforbruket varierer mye med været, derfor er et snitt fra de siste tre årene lagt til grunn. Dagens operatør benytter biodiesel (HVO 100), så klimagassreduksjonen vil i realiteten bli mindre. Ruter forventer økt trafikk (8 prosent) for øybåtene når Langøyene åpner etter restaurering, men dette vil dekkes opp med elektrisk drift og ligger derfor ikke inne i beregningen. Hurtigbåtene forventes å gå over til utslippsfri drift etter ny kontrakt i 2024, og utgjør en utslippsreduksjon på 2 300 tonn CO₂-ekvivalenter (Oslo Havn, 2018) per år fra 2025. For å sikre at tiltakseffekten ikke overestimeres, så er det kun i beregningen kun inkludert utslippsreduksjoner som anslås å skje innenfor Oslos grenser.

15. Etablering av landstrøm
Tiltakseffekten er beregnet til 3 800 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 3 900 tonn i 2025 totalt for utenriksferjene og sementskipene. Anslått utslippsreduksjon ved overgang til landstrøm for utenriksferjene anslås til om lag 2 300 tonn CO₂-ekvivalenter samlet sett for de tre båtene «Pearl Seaways», «Crown Seaways» og «Stena Saga». Effekten oppnås i 2020.

Beregningen for Pearl og Crown er basert på rapporterte tall for bruk av landstrømanlegget i 2019. Beregningen for Saga er basert på aktivitetsdata og hentet fra Handlingsplanen for Oslo havn som nullutslippshavn (Oslo Havn, 2018). Stena Line la ned ruten til Frederikshavn våren 2020. Kort tid etter annonserte DFDS at de ville åpne ny rute på samme strekning, men bruke skipene som i dag trafikkerer Oslo-København-ruten. Hvorvidt dette medfører økt trafikk eller omrokkering på rutetabell som gir mindre trafikk mellom Oslo og København er usikkert, men det legges til grunn en trafikkøkning som tilsvarer det Stena Line har hatt på ruten. Totalt sett er det derfor ingen endring i trafikk på rutene mellom Oslo og Danmark.

Anslått utslippsreduksjon ved overgang til landstrøm for sementskipene på Sydhavna anslås til om lag 1 500 tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og 1 600 tonn i 2024. Beregningen er basert på aktivitetsdata for 2017 og hentet fra Handlingsplanen for nullutslippshavn (Oslo Havn, 2018). For sementskipene er det en viss risiko for underestimering da nåværende metode ikke fanger opp drivstofforbruk for å drive de store pumpene som brukes i havn.

Usikkerhet i de effektberegnede tiltakene
Alle tallfestete tiltak i klimabudsjettet er beregnet med utgangspunkt i beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag og metodikk. Tiltaksanalysen baserer seg på en rekke forutsetninger om endringer i for eksempel aktivitetsnivå eller teknologi som følge av innførte tiltak og virkemidler. Det er stor usikkerhet knyttet til både størrelse på utslippsreduksjonene og tidspunkt for gjennomføring.

Tiltaksanalysen i klimabudsjett 2022 tar utgangspunkt i oppdaterte utslippstall for 2019 fra Miljødirektoratets kommunefordelte klimagassregnskap. Gjennom klimabudsjettanalysen legges det inn antagelser knyttet til hvorvidt tiltak eller andre faktorer vil påvirke utslippsutviklingen fra 2020 til 2030. For noen tiltak er det brukt faktiske aktivitetsdata fra 2020 som utgangspunkt for å beregne fremtidig effekt. Det er usikkerhet forbundet med alle forutsetninger og antagelser, selv om de er utarbeidet med siste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag.

Den utslippsreduserende effekten av tiltak i klimabudsjettet avhenger av faktisk gjennomføring. Tiltakene må gjennomføres etter planen og uten forsinkelser for at den samlede effekten som er beskrevet i klimabudsjettet skal oppnås. Den utslippsreduserende effekten kan bli større eller mindre enn estimert.

Tabell 1 gir en oversikt over usikkerhet knyttet til beregnet effekt av tiltak i tabell 2.2a i Sak 1/2022, kapittel 2, Klimabudsjettet. Usikkerheten er knyttet til antagelser om gjennomføring av tiltaket (innfasingstakt) og mulighet for over- eller underestimering av effekt, og vurderes som stor, medium eller liten. Det er også lagt inn en vurdering av hvilken konsekvens dette har for oppnåelse av utslippsreduksjonsmålene på kort (2025) og lengre sikt (2030). Konsekvensen er vurdert etter størrelsen på tiltakseffekten, og kategoriseres som stor, medium eller liten. Dette er skjønnsmessige vurderinger gjort av Klimaetaten.

Tabell 1: Usikkerhet per tallfestete tiltak i tabell 2.2a i Sak1/2022, kapittel 2