3 Utslippsramme mot 2030 og muligheter for måloppnåelse

Oslo kommune har fastsatt svært ambisiøse klimamål. Klimabudsjettet er et styringsverktøy for hvordan kommunen skal nå klimamålene.

3.1 Fastsetting av utslippsramme

For å styre utslippsutviklingen i økonomiplanperioden mot å nå klimamålet i 2030, blir det fastsatt årlige utslippsrammer gjennom klimabudsjettet. Utslippsrammene er et hjelpemiddel for å budsjettere mot en jevnt nedadgående utslippsutvikling fram mot målene i 2023 og 2030, og brukes som grunnlag for å prioritere og gjennomføre tiltak i klimabudsjettet.

Utslippsutviklingen vil sannsynligvis se annerledes ut i virkeligheten, noe som betyr at utslippsrammene mellom 2020 og 2030 kan justeres i de årlige klimabudsjettene dersom det foreligger ny kunnskap.

Klimabudsjett 2022 gjelder økonomiplanperioden fra 2022 til 2025. Det budsjetteres mot en utslippsreduksjon på 43 % i 2022 og 60 % i 2025, sammenlignet med 2009-nivå (se tabell 3 under). I Klimabudsjett 2022 er utslippsrammen justert sammenliknet med tidligere klimabudsjetter. Tidligere års klimabudsjetter har forutsatt at det vedtatte målet om 41 % utslippsreduksjoner i 2020 ville nås.

I byrådets årsberetning for 2020 ble det varslet at det var lite sannsynlig at 2020-målet ble nådd, og utslippsrammen går derfor ikke via 2020-målet. I Klimabudsjett 2022 starter utslippsrammen ved siste kjente klimagassregnskap i 2019, med en rett linje ned til målet om 52 % utslippsreduksjon i 2023. Den oppdaterte utslippsrammen er en mer realistisk utslippsramme å strekke seg mot.

3.2 Potensiale for videre utslippskutt og muligheter for måloppnåelse

I figur 3 i Sak 1/2022, kapittel 2, er det presentert en analyse av klimaeffekten av vedtatte tiltak og virkemidler med usikre beregninger og Intensjonsvedtak og utredede tiltak med usikre beregninger. Denne analysen viser potensiale for videre utslippskutt utover de effektberegnede tiltakene i tabell 2.2a i Sak 1/2022. Analysen er gjort for å se hvor nærme klimamålet i 2030 Oslo kommune vil komme med tiltak som vi kjenner til i dag.

Beregningene har betydelige usikkerheter, men viser likevel en mulig utslippsutvikling dersom disse tiltakene blir iverksatt med full måloppnåelse. Dersom alle tiltakene og virkemidlene blir innført med de forutsetningene som er lagt til grunn, kan det være mulig å få en utslippsreduksjon på 72 prosent i 2030.

Tabell 2: Top: Bakgrunnstall for figur 3 i Sak 1/2022, Kapittel 2, med utslippsbane, utslippsramme og analyse av potensial for ytteligere måloppnåelse

I tabellen over vises potensialet for reduksjoner i utslipp sammenliknet med 2009-nivå fra analysen, samt utslippsramme og utslippsbane (effekt av tiltakene i tabell 2.2a i Klimabudsjettet inkludert framskrivningen) som ligger i figur 3 i Sak 1/2022, kapittel 2. Vedtatte tiltak med usikre beregninger anslår klimaeffekt av tiltak og virkemidler fra tabell 2.2b i Sak 1/2022, inkludert karbonfangst og lagring på Fortum Oslo Varme AS sitt anlegg på Klemetsrud som ligger i tabell 2.3. Dette er tiltak som er vedtatt politisk, enten statlig eller kommunalt, men som ikke er inkludert i de tallfestede tiltakene i tabell 2.2a i Sak 1/2022 grunnet usikkert tallgrunnlag, innretning og implementering:

• Karbonfangst og -lagring på Klemetsrud (CCS) fra 2026 (fra tabell 2.3)
• Forbud mot å benytte mineralolje til midlertidig oppvarming fra 2022 (tiltak 27 i tabell 2.2b)
• Krav til fossilfrie byggeplasser i alle nye reguleringsplaner (tiltak 24 i tabell 2.2b)
• Nullutslippssone innenfor Bilfritt byliv fra 2023 (tiltak 20 i tabell 2.2b)
• Tiltak fra tabell 2.2b med relativt lav beregnet utslippsreduksjon: Økt kollektivsatsning, klimavennlige jobbreiser, utslippsfrie motorredskaper, nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff i busser utover Ruter og i transport av kommunens innkjøp

I beregningen Intensjonsvedtak og utredede tiltak med usikre beregninger er det anslått klimaeffekt av tiltak under utredning, der innretningen ikke er avklart og ikke er vedtatt gjennomført.

• Nullutslippssone innenfor Ring 2 fra 2026
• CO₂-avgift tilsvarende 2 000 kr i 2030 (uten kompensasjon med lettelser i veibruksavgiften e.l.)
• Gradvis opptrapping av priser i bomringen for fossilbiler (+100 kr for fossilbiler per passering sammenlignet med nullutslippskjøretøy i 2030)
• Opptrapping av omsetningskrav av biodrivstoff til 40 prosent i veitrafikken i 2030
• Fjerne utslipp fra forbrenning av husholdningsavfall

For å unngå overlapp, og dermed en for høy estimert tiltakseffekt, er det sett på hvordan tiltakene samlet påvirker aktiviteten, teknologivalg og drivstoff for de ulike utslippssektorene. Det er likevel en betydelig usikkerhet knyttet til mulig overlapp mellom tiltakene. Det er også usikkerhet knyttet til overlapp mellom tiltakene i denne analysen og tiltakene som er kvantifiserte i tabell 2.2a i Sak 1/2022.
Under gis det en nærmere beskrivelse av hvordan disse tiltakene og virkemidlene er beregnet.

Potensiale for utslippskutt fra vedtatte tiltak med usikre beregninger

Karbonfangst og – lagring på Klemetsrud fra 2026
Beregningen tar utgangspunkt i CO₂-utslipp på Klemetsrud som stammer fra brenning av husholdningsavfall utenfor Oslo, næringsavfall og importert avfall. Dette er relatert til befolkningsutvikling og avfallsmengder i framskrivningen. Karbonfangst og –lagring på Klemetsrud kan tidligst være i full drift fra 2026. Potensialet for utslippsreduksjon er estimert til i underkant av 200 000 tonn CO₂-ekvivalenter årlig. Beregningen tar kun med den fossile fraksjonen i avfallet (fossilt CO₂).

Krav til fossilfrie byggeplasser i alle nye reguleringsplaner og forbud mot å benytte mineralolje til midlertidig oppvarming fra 2022
I beregningen ligger det et estimat på hva slags effekt kravet om fossilfrie byggeplasser i nye reguleringsplaner kan gi. Dette er basert på anslag for hvor mange kvadratmeter bygg (bolig og næring) som vil bli omfattet av kravstillingen i reguleringsplaner frem mot 2030. Plan- og bygningsetaten har estimert en gradvis økning opp mot 86 prosent i 2030, basert på erfaringstall.

Ettersom det ikke eksisterer noe datagrunnlag for et nullalternativ, er det tatt utgangspunkt i forventede utslipp i hele utslippssektoren «annen mobil forbrenning» i beregningen. Det er også gjort en skjønnsmessig nedjustering av framskrivningene på 30 prosent hvert år. Dette er blant annet gjort med bakgrunn i en antakelse om at 20 prosent av byggeaktiviteten er kommunal (som allerede er fossilfri), samt at det er en gitt andel i annen mobil forbrenning som benyttes til andre formål. Isolert sett, kan dette tiltaket redusere utslipp opp mot 155 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2030.

Forbud mot å benytte mineralolje til midlertidig oppvarming er også inkludert i beregningen. Dette er basert på Miljødirektoratet sin utredning av hvor stor klimaeffekt et mulig forbud mot mineralolje til byggvarme kan få frem mot 2030 (Miljødirektoratet, 2021c). Miljødirektoratet beregner at tiltaket kan gi årlige, nasjonale reduksjoner i underkant av 85 000 tonn CO₂-ekvivalenter. For Oslo er tiltaket effektberegnet ved å bruke estimatet fra Miljødirektoratet, nedskalert til befolkningsframskrivingene for Oslo fra 2022 til 2030 som ligger i framskrivningen.

Nedskaleringen fra det nasjonale estimatet gir stor usikkerhet i beregningen, blant annet fordi oppvarmingsbehovet vil være ulikt mellom landsdelene. Det er imidlertid det beste datagrunnlaget som er tilgjengelig. I 2022 er det estimert at forbudet kan ha en effekt opp mot 11 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Det er gjort overlappsvurderinger av de to tiltakene, der forbud mot mineralolje til midlertidig oppvarming er nedskalert over perioden ettersom det vil bli omfattet av kravet om fossilfrie byggeplasser. Det innebærer at utslippseffekten av forbud mot mineralolje til midlertidig oppvarming er satt til 0 i 2030. Usikkerhetene i tallmaterialet gjør at Klimaetaten ikke har noe grunnlag til å vurdere om effektene av de to tiltakene er konservative eller optimistiske, og effektberegningene bør kun sees på som illustrasjoner av mulig klimaeffekt.

Nullutslippssone innenfor Bilfritt byliv fra 2023 – 2030
Beregningen er basert på Norconsult (2021) sin rapport om den isolerte utslippsreduserende effekten av å innføre nullutslippssone innenfor området «Bilfritt Byliv» (Kvadraturen og tilgrensende områder i Oslo sentrum) fra 2023 med en utvidelse til innenfor Ring 2 fra 2026 til 2030. I rapporten tas det utgangspunkt i at nullutslippssonen vil gi redusert trafikkarbeid for de fossilt drevne personbilene, varebilene og tunge kjøretøy.

Effekten av å innføre nullutslippssone innenfor Bilfritt byliv er beregnet til 8 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2023. Dette er kun effekten innenfor Oslos grenser. Dersom man ser på effekten en slik sone kan ha for veitrafikken generelt (også utenfor Oslo kommune), kan den gi en effekt på opp mot 27 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Beregningene til Norconsult (2021) angir effekten av å innføre nullutslippssone innenfor Bilfritt byliv fra 2023 med en utvidelse til innenfor Ring 2 fra 2026 til 2030. De har altså ikke oppgitt tall for en nullutslippssone innenfor Bilfritt byliv fra 2026 til 2030. Klimaetaten har derfor framskrevet en lineær nedgang i antall kjørte fossile kilometer som tilsvarer nedgangen som Norconsult har beregnet for 2023-2025.

Tiltak fra tabell 2.2b med relativt lav beregnet utslippsreduksjon
I analysen er det også inkludert mulig effekt av tiltak fra tabell 2.2b i Sak 1/2022, kapittel 2, hvor tallgrunnlaget har gjort det mulig å gjøre estimater på tiltakseffekter. Tiltakene som det er anslått en mulig tiltakseffekt fra er tiltak 17 Økt kollektivsatsning, tiltak 18 Nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff i transport ved innkjøp av varer og tjenester, tiltak 21 Klimavennlige jobbreiser, tiltak 23 Nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff i busser utover Ruter og tiltak 26 Utslippsfrie motorredskaper.

Beregningene er blant annet basert på hvordan tiltakene påvirker aktivitetsnivå i veitrafikken og innfasing av el, sammenlignet med framskrivningen.

Potensiale for utslippskutt av Intensjonsvedtak og utredede tiltak med usikre beregninger

I analysen for tiltakene som påvirker veitrafikken, er det gjort korrigeringer for overlapp for å unngå dobbelttelling av effekter. Overlappsvurderingene representerer en betydelig usikkerhet i analysen.

Nullutslippssone innenfor Ring 2 fra 2026
Beregningene er hentet fra Norconsult (2021) sin rapport om utslippseffekter av nullutslippssoner i Oslo. De har beregnet at en nullutslippssone innenfor Ring 2 fra 2026 kan gi en utslippsreduserende effekt innenfor Oslos grenser på 31 000 tonn CO₂-ekvivalenter. En slik sone vil også ha effekt utenfor Oslos grenser, ettersom kjøretøyene som omlegges også vil kjøre utenfor kommunegrensen. Norconsult har beregnet den samlede effekten av en nullutslippssone innenfor Ring 2 fra 2026 til å kunne gi utslippsreduksjoner opp mot 73 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Tallene viser til den isolerte effekten av en nullutslippssone, og er ikke vurdert opp mot andre virkemidler som bomringen eller lignende.

I beregningen har Klimaetaten trukket fra den effekten som er lagt inn fra 2026-2030 for nullutslippssone kun innenfor Bilfritt byliv (se over).

CO2-avgift tilsvarende 2 000 kr i 2030

Beregningen tar utgangspunkt i at en CO₂-avgift tilsvarende 2 000 kr i 2030 påvirker trafikkarbeidet til både personbiler, varebiler, tunge kjøretøy og busser. Beregningen inkluderer ikke en effekt av CO₂-avgift for ikke-veigående kjøretøy, industri e.l. En økning i CO₂-avgiften på 2 000 kr per tonn tilsvarer 3 kr/liter (inkl. fratrekk fra innblanding av biodrivstoff). Det anslås at dette vil gi en reduksjon i trafikkarbeid fra fossilbiler på rundt 3 prosent i 2030. Det anslås også at en økt CO₂-avgift i 2030 vil gi en godsoverføring til sjø og bane på 2,5 prosent og reduksjon i trafikkarbeid på 20 prosent som følge av logistikkoptimalisering.

Antakelsene er de samme som er brukt for nasjonale beregninger av effekten av en økt CO₂-avgift. I beregningene er det lagt til grunn at veibruksavgiften ikke justeres for å kompensere en økt CO₂-avgift. Til sammen for hele veitrafikken, kan man oppnå en isolert reduksjon på om lag 51 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2030 med en CO₂-avgift på 2 000 kr, hvorav den største reduksjonen vil komme fra tunge kjøretøy. En avgiftsøkning vil gi størst effekt for de med størst kjørelengde og vil derfor kunne stimulere de som kjører mye, for eksempel drosjer, til å bytte bil tidligere enn de ellers ville gjort. For å unngå overlapp mellom effekten fra nullutslippssone og CO₂-avgift, er det gjort en antakelse om samlet effekt på trafikkarbeidet fra de to tiltakene.

Gradvis opptrapping av priser i bomringen for fossilbiler
Beregningen er basert på Norconsult (2020) sin utredning av hvordan en opptrapping av trafikantbetalingssystemet med gradvis prisøkning mot +100 kr per passering for fossilbiler i 2030 vil påvirke innfasingen av elektriske kjøretøy og trafikkarbeidet for personbiler og varebiler. I arbeidet har det kun vært mulig å få tall for personbiler og varebiler. Det vil si at det ikke er lagt inn en tiltakseffekt for tunge kjøretøy og busser for dette tiltaket. Tiltakseffekten er dermed underestimert. For å inkludere effekten for tunge kjøretøy og busser, kreves det en grundigere utredning.

Norconsult (2020) viser at tiltaket vil øke elandelen i 2030 for personbiler fra 64 prosent til 85 prosent. For elvarebiler antas det en økning fra 40 prosent til 58 prosent i 2030 som følge av tiltaket. Isolert sett, er det beregnet at dette tiltaket kan bidra med utslippsreduksjoner fra veitrafikken på i underkant av 100 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2030.

Opptrapping av omsetningskrav av biodrivstoff til 40 prosent i veitrafikken i 2030
I framskrivningen av Oslos utslipp mot 2030, omtalt i kapittel 2.1, er det lagt inn en andel biodrivstoff i veitransporten på 16 prosent for perioden fra 2022 til 2030. Dette er forventet reell volumprosent uten dobbeltelling av avansert biodrivstoff. Det statlige omsetningskravet i 2021 er på 24,5 prosent, med et delkrav om 9 prosent avansert biodrivstoff. I Klimakur 2030 er det vurdert et tiltak hvor innblandingskravet i 2030 er økt til 40 prosent for veitransporten. I analysen er det beregnet en mulig effekt av å øke omsetningskravet av biodrivstoff til 40 prosent. Avansert biodrivstoff telles dobbelt, noe som vil si at man kun trenger 50 prosent av volumet om det velges avansert biodrivstoff over annet biodrivstoff. Ut fra dette, er det antatt en utvikling i omsetningskravet frem mot 2030 som følger Klimakur.

For årene fra 2021 til 2025, ligger imidlertid Oslos framskrivning av biodrivstoff over Klimakur, noe som gjør at tiltaket ikke gir en ytterligere klimaeffekt disse årene. Samtidig har bransjen pekt på at de kommer til å fortsette å bruke noe konvensjonelt biodrivstoff. Det er derfor lagt inn en antakelse om at det fortsettes å brukes noe konvensjonelt biodrivstoff frem til 2024. I beregningen antas det at det fra 2025 kun omsettes avansert biodrivstoff. Dette er basert på at avansert biodrivstoff blir billigere enn konvensjonelt biodrivstoff etter innføring av veibruksavgift fra 1. juli 2020 (pga dobbelttelling).

Tiltakseffekten er beregnet ut fra forskjellen mellom omsetningskravet og bioandelen som ligger i framskrivningen. Et innblandingskrav på 40 prosent i 2030 gir 20 prosent reelt volum etter unngått dobbelttelling av avansert biodrivstoff. Det er derfor beregnet en ytterligere effekt av bruk av 4 prosent ekstra biodrivstoff i 2030, noe som tilsvarer om lag 6 500 tonn CO₂-ekvivalenter i 2030 ved overlappskorrigering mot de andre tiltakene presentert her.

Avfallshåndtering
I analysen er det også sett på effekten av å fjerne alt utslipp fra forbrenning av husholdningsavfall med en opptrapping fra 2023 og full effekt fra 2026. Det er tatt utgangspunkt i framskrivningen for Oslos utslipp fra husholdningsavfall forbrent på Haraldrud. I 2030 tilsvarer dette i underkant av 70 000 tonn CO₂-ekvivalenter.