Sammendrag

Avfallshåndtering med økt ressursutnyttelse utgjør en viktig del av sirkulærøkonomien. Framover vil harmonisering av norsk regelverk til EU-regelverket føre til flere og hyppigere endringer. Økte krav til sortering og materialgjenvinning av avfall vil være en del av dette.

Gjennom forslag til konkrete tiltak knyttet til husholdningsavfall og næringsavfall, inkludert kommunalt virksomhetsavfall, viser denne utredningen hvordan Oslo kan øke materialgjenvinningsgraden opp mot 65 prosent, og samtidig ivareta målet om at avfallshåndteringen skal være tilnærmet uten direkte utslipp av klimagasser i 2030.

Denne utredningen utgjør også en del av faggrunnlaget for temaplan for sirkulær økonomi.

Oslo har et kretsløpsbasert avfallssystem basert på ombruk, kildesortering, materialgjenvinning og energigjenvinning. Av dagens rapporterte klimagassutslipp i Oslo kommer 22 prosent fra avfallsforbrenning. Oslo Fortum Varmes anlegg står for 83 prosent av dette, mens de resterende 17 prosentene kommer fra kommunens anlegg på Haraldrud (husholdningsavfall). I dag dekkes om lag 20 prosent av oppvarmingsbehovet i Oslo av fjernvarme fra avfallsforbrenningen.

Utsortering og materialgjennvinning

Det er anslått at det produseres i underkant av 800 000 tonn avfall i Oslo årlig. Kommunen har ansvar for husholdningsavfall og eget virksomhetsavfall. Næringslivet har ansvar for eget avfall. Avfallsmengdene fra Oslos husholdninger var i overkant av 215 000 tonn i 2019, hvorav 39 prosent ble sendt til materialgjenvinning. Tallene for næringsavfall er mer usikre, men kartlegging tilsier at bygg- og anleggsavfall utgjør ca. 340 000 tonn, mens ca. 230 000 tonn avfall kommer fra tjenesteytende næring (som inkluderer avfall fra kommunal og annen offentlig virksomhet) [1] [2]. Ca. 31 prosent av den totale avfallsmengden fra næring ble materialgjenvunnet og ca. 3 prosent gikk til biogassproduksjon. Om lag 5 prosent av næringsavfall kommer fra kommunale virksomheter.

Teoretiske beregninger for husholdningsavfallet viser at vi med dagens kunnskap, tiltak og virkemidler kan nå en utsorteringsgrad opp mot 65 prosent innen 2030, mens materialgjenvinningsgraden vil være i underkant av 60 prosent. Direkte klimagassutslipp fra forbrenning av husholdningsavfall på Haraldrud energigjenvinningsanlegg (HEA) vil samtidig kunne reduseres med ca. 70 prosent. Utsortering av plastavfall til materialgjenvinning er hovedkilde til denne reduksjonen. Etablering av karbonfangst (CCS) vil fange både fossilt og ikke-fossilt (biogent) CO2. Karbonfangsten fra næringsavfall kan dermed bli større enn den totale mengden fossilt CO2 som slippes ut, og gi «negative» utslipp. Negative utslipp er ikke inkludert i klimagassregnskapet i dag.

For husholdningsavfall ligger det største potensialet for måloppnåelse om 65 prosent materialgjenvinning, i å øke utsorteringen av matavfall, plastavfall og trevirke.

Potensialet for reduserte klimagassutslipp ligger i hovedsak i avfallstypene plastavfall og glass- og metallavfall. De kommende utsorteringskravene for plast fra nasjonale myndigheter vil nås med foreslåtte tiltak. Det er større usikkerhet om det kommende utsorteringskravet nås for matavfall.

For næringsavfall er det størst potensial for økt materialgjenvinning av bygg- og anleggsavfall, samt for utsortering av mat- og plastavfall. For næringsavfall fra kommunens egne virksomheter, er det et potensial for økt utsortering og materialgjenvinning. Krav om utsortering av plast- og matavfall vil også bli gjeldende for næringsavfall.

Oppfølgingen av tiltakene vil variere i forhold til om det er husholdningsavfall, kommunalt virksomhetsavfall, næringsavfall fra tjenesteytende næringer eller bygg- og anleggsavfall, da kommunen har ulik rolle og myndighet.

Utredningen er delt inn i fire deler med fire respektive vedlegg. Kapittel 1 er en felles innledning med rammer og kontekst, kapittel 2 omhandler husholdningsavfall og kapittel 3 omhandler næringsavfall. Her er tall på materialgjenvinningsgrad, klimagassutslipp, framskrivning av avfallsmengder og en redegjørelse for potensialet kartlagt for begge avfallsområder.

I kapittel 4 og nedenfor gis en oppsummering av anbefalte tiltak og relaterte barrierer, forutsetninger, muligheter og risiko, samt kostnader for de viktigste tiltakene. Tiltakene er under gruppert i fire områder i ikke- prioriterte rekkefølge.

Pådriver for forebygging og rammebetingelser

Foreslåtte tiltak (ses i sammenheng med faggrunnlag sirkulærøkonomi):

• Aktiv påvirkning i utformingen av nasjonale og internasjonale rammebetingelser
• Ta initiativ til å utrede handlingsrommet i selvkostregelverket for økt effektivitet i avfallshåndteringen
• Ta initiativ og aktivt arbeide for større krav til produsentansvarsordning, herunder kostnadsfordeling og krav til nye produkter og produktenes iboende egenskaper (økodesign)
• Legge til rette for redusert forbruk (det vises til blant annet forbruksstrategien, faggrunnlag sirkulær økonomi, med mer [3] [4] [5])
• Økt satsning på ombruk ved å tilrettelegge for gode ombruksløsninger
• Ombygging og restaurering av eksisterende bygningsmasse i stedet for rivning
• Målrettet bruk av innkjøpsmakten ved innovative anskaffelser og å sette krav til varer og tjenester, og arbeide for redusert forbruk og materialgjenvinning av spesielt fossilt avfall
• Økt informasjon og tilrettelegging for gode brukerløsninger

Utvidet kildesortering/utsortering

Foreslåtte tiltak:

• Økt innbygger-/brukerdialog, bedre tilrettelagt design og merking
• Utvidet gebyrdifferensiering for å stimulere til ønsket
• Tilrettelegge for utvidet kildesortering for å ivareta nasjonale krav og avfallskvalitet i første rekke med vekt på mat- og plastavfall
• Økt utsortering av fossile avfallstyper (plast- og tekstilavfall) fra restavfall
• Effektivisere innsamlingen og dialog med innbyggerne/brukerne ved å ta i bruk digitale verktøy og ny teknologi.
• Følge opp krav til kildesortering for kommunalt virksomhetsavfall
• Etablere avfallsfaglig rådgiver for kommunale virksomheter
• Aktiv bruk av insentiver og rådgivning for gode avfallsløsninger hos abonnent (husholdningene)

Teknisk infrastruktur, samarbeid og innovasjon

Foreslåtte tiltak:

• Bruke kommunens planer og retningslinjer (iht. pbl, Gatenormalen, m.fl.) i nye områder og ved ombygginger, for å tilrettelegge og sikre gode bosteds-/ virksomhetsnære avfallsløsninger og nødvendig infrastruktur for eksisterende og framtidig behov
• Aktivt bidra til etablering av nye forretningsmodeller for avfallstyper som i dag går til forbrenning og deponi, gjennom samarbeid, stille arealer til disposisjon og bruke tilskuddsordninger
• Initiere utvikling av ny teknologi og etablering av nye verdikjeder for restprodukter fra avfallsforbrenning, gjennom samarbeid, stille anlegg til disposisjon og bruke tilskuddsordninger
• Aktiv bruk av innovative anskaffelser for å utvikle verdikjeder for økt materialgjenvinning
• Videreføre og utvikle forpliktende samarbeid på tvers av kommuner og bransjer for å sikre riktig kapasitet på anlegg
• Bygge omlastestasjoner for å effektivisere avfallslogistikken

Reduserte klimagassutslipp og etablering av ettersorteringsanlegg

Foreslåtte tiltak:

• Utrede etablering av ettersorteringsanlegg for utsortering av plast og for å få mest mulig ut av potensialet i restavfallet
• Øke kunnskap om fossile fraksjoner i avfallet og tilrettelegging for reduserte direkte klimautslipp fra forbrenningsanleggene

Det er identifisert flere forutsetninger, barrierer, muligheter og risikoer knyttet til tiltakene som er foreslått. Disse er beskrevet i kapittel 2.4 (husholdning) og kapittel 3.4 (næring). Risiko og barrierer, men også muligheter, for gjennomføring av tiltakene er ikke-vedtatt regelverk, praktisering av regelverk, arealer og kostnader, samt tilstrekkelig nødvendig data og statistikk. Utsorteringsgraden vil påvirkes av innbyggernes/brukernes oppslutning og brukertilpassede løsninger. For materialgjenvinningsgraden vil utvikling av umodne verdikjeder for enkelte av avfallstypene, og dårlig tilpasset lovverk til sirkulærøkonomi, være viktig for måloppnåelse. Bruk av innkjøpsmakt og innovative anskaffelser er et viktig virkemiddel for måloppnåelsen. Dette vil kunne gi økte kostnader på kort og mellomlang sikt på grunn av umodent marked, men kan samtidig legge grunnlag for samfunnsøkonomiske gevinster i et langsiktig perspektiv.

De største kostnadene og barrierene for husholdningsavfall, er knyttet til både nye løsninger for utsortering av avfallstyper og til etablering av anlegg. Økte kostnader er knyttet til endret logistikk, flere oppsamlingsenheter, innkjøp av flere renovasjonsbiler, kommunikasjon og merking, samt etablering av ny omlastestasjon og nytt ettersorteringsanlegg for restavfall. Tiltakene vil være budsjettbelastende og vil gi økte gebyrer.

For næringsavfall, herunder kommunalt virksomhetsavfall, er kostnadene knyttet til utsortering av flere avfallstyper og økt materialgjenvinning av kildesorterte avfallstyper.

Samarbeidsprosjekter, regionalt samarbeid og klyngeutvikling innen avfallsfeltet pågår. Et mulighetsstudium for økt regionalt samarbeid om husholdningsavfall er under arbeid. Det pågår også utviklingsarbeid i kommunal regi og i samarbeid med forskningsinstitusjoner.