5 Metode for klimabudsjettanalysen

5.1 Effektberegning av tiltak og virkemidler i klimabudsjettet

Ved beregning av klimaeffekten av tiltak gjøres det en rekke forutsetninger og antagelser. Flere tiltaksberegninger er basert på eksterne analyser. Vurderinger rundt innfasingstakt og utslippsreduserende effekt er som regel gjort av Klimaetaten i samråd med de tilhørende ansvarlige kommunale virksomhetene. Dette baseres blant annet på faglige vurderinger av praktisk gjennomførbarhet og teknologisk modenhet.

Alle tiltakene i tabell 2.2a i kapittel 2 Sak 1/2022 er beregnet med en årlig tiltakseffekt i perioden frem til 2030. Tabell 2.2a presenterer tiltakseffekten for hvert tiltak i årene 2022 og 2025.

Avgrensning

Tiltakseffekten som er oppgitt for tiltakene i klimabudsjettet inkluderer kun direkte klimagassutslipp innenfor kommunens grenser. Tallfestet effekt av tiltak på indirekte utslipp (utslipp som skjer utenfor kommegrensen) er ikke inkludert i analysen. Dette er i samsvar med avgrensningen til klimabudsjettet og det kommunefordelte klimagassregnskapet fra Miljødirektoratet. Klimagassene karbondioksid (CO2), metan (CH4) og lystgass (N2O) er inkludert. Konvertering av klimagasser til CO2- ekvivalenter er gjort i henhold til Miljødirektoratets veiledning, med faktorer hentet fra FNs klimapanel (IPCC, 2007).

Sammenligning med framskrivning av utslipp, nullalternativet

Årlig effekt av tiltak beregnes som reduksjon i klimagassutslipp sammenlignet med utslippsnivået i framskrivningen samme år. Framskrivningen er således et nullalternativ som viser forventet utslippsutvikling i fravær av tiltak. I enkelte tilfeller tar tiltaksanalysene utgangspunkt i et mer detaljert nullalternativ enn det som vises i framskrivningen for utslippskilden.

Effekten beregnes med følgende formel for hvert år:
«Effekt = (utslipp i nullalternativ) – (utslipp etter gjennomført tiltak)»

Tiltakseffektene presentert i tabell 2.2a i kapittel 2 Sak 1/2022 for 2022 og 2025, er altså differansen mellom utslippsnivået i framskrivningen i 2022 og 2025 og utslipp etter at tiltaket er gjennomført i 2022 og 2025.

Bottom-up og top-down tilnærming

Tiltaksberegninger kan enten gjøres med top-down eller bottom-up metodikk. Ved top-down tar man utgangspunkt i totale utslipp og vurderer hvor stor andel av utslippet som kan fjernes ved hjelp av tiltaket. Ved bottom-up er tiltakseffekten beregnet som en endring i aktivitet (aktivitetsdata) eller utslipp per enhet av aktiviteten (utslippsfaktor).

Endring i utslipp per år = Σ endring i utslipp (aktivitetsdata * utslippsfaktor)

Bottom-up beregninger forutsetter gode data på hvilken endring i aktivitet eller utslippsfaktor tiltaket vil føre til. Aktivitetsdata kan for eksempel være antall kjørte kilometer og utslippsfaktoren angir utslippsintensiteten til for eksempel en bensinbil. Endringen som følge av tiltaket kan være reduserte kilometer eller overgang til elbil med nullutslipp, og utslippsreduksjonen er vist som summen av denne endringen.

Beregninger med bottom-up metodikk gir mer presise anslag for effekten av enkelttiltak enn top-down metodikk. I tiltaksanalysene er det derfor forsøkt å øke andel bottom-up vurderinger i forhold til top-down vurderinger.

Det er gjort bottom-up beregninger av for eksempel tiltak 6 Nullutslipp eller bærekraftig biodrivstoff i kommunens kjøretøy, hvor antall kjøretøy, kjørelengder, forventninger til omstillingstakt og utslippsfaktorer er brukt for å beregne effekten. Et eksempel på top-down beregning er tiltak 11 Nullutslipp/bærekraftig biodrivstoff i transport av masser og avfall fra bygge- og anleggsvirksomhet, hvor det er anslått en prosentvis utslippsreduksjon av totalutslippet.

Korrigering for dobbeltelling

Flere av tiltakene i klimabudsjettet påvirker samme kilde til utslipp. I klimabudsjettanalysen er det derfor sørget for at effekten av et tiltak ikke telles dobbelt eller overestimeres. Spesielt innenfor veitrafikk er dette en aktuell problemstilling, fordi tiltakene kan påvirke aktivitetsnivået (kjørelengder), teknologiendring (for eksempel overgang fra fossil til elektrisk bil) og hvilket drivstoff som brukes (for eksempel overgang til biodrivstoff). Eksempelvis, så bør man ta hensyn til andre tiltak som reduserer bilkjøring, når man beregner effekten av et tiltak som innebærer økt bruk av biodrivstoff.

Effektberegningene må også ta høyde for at det ligger anslag om utslippsreduksjoner i framskrivningen. Framskrivningen inneholder blant annet elektrifisering av kjøretøyparken og redusert trafikk som følge av revidert Oslopakke 3 (også omtalt som trafikantbetalingssystemet), øvrige elbilfordeler, samt innblanding av biodrivstoff som følge av omsetningskravet. Dersom tiltaket antas å ha en utslippsreduserende effekt utover det som allerede ligger i framskrivningen, inkluderes tiltakseffekten i klimabudsjettanalysen.

Skillet mellom tiltak og virkemidler

I klimabudsjettet skilles det mellom tiltak og virkemidler. Skillet er beskrevet i Klimakur 2030 (Miljødirektoratet, 2020). Et tiltak er de fysiske handlingene som ulike aktører (bedrifter, husholdninger og statlige og kommunale virksomheter e.l.) kan gjennomføre for å redusere utslipp av klimagasser, for eksempel investeringer i nye teknologiske løsninger, overgang til mindre energiintensive energibærere eller energieffektivisering.

Virkemidler er de styringsverktøyene som myndighetene har tilgjengelig for å utløse konkrete tiltak som avgifter, subsidier, påbud, forbud, avtaler, opplysningsvirksomhet osv. Eksempelvis er utslippsfri vare- og nyttetransport et tiltak, mens et virkemiddel som skal bidra til tiltaket er laste- og losselommer forbeholdt utslippsfrie varebiler.

Ved vurdering av klimaeffekten av tiltakene i klimabudsjettet er det den samlede utslippsreduserende effekten av de tilhørende virkemidlene som helhet som er analysert.

Tiltak hvor utslippsreduksjonen ikke er tallfestet (tabell 2.2b og 2.3)

Tabell 2.2b beskriver tiltak som anslås å gi utslippsreduksjoner, men hvor det ikke har vært mulig å fastsette den utslippsreduserende effekten med tilstrekkelig sikkerhet. Det er ulike årsaker til at effekten av tiltakene ikke kan tallfestes, for eksempel at tiltakene er i en tidlig utformings- og gjennomføringsfase eller at data- og kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt eller ikke eksisterer.

Tabell 2.3 viser aktiviteter som forsterker klimaarbeidet i Oslo kommune, og som kan gi grunnlag for videre utslippsreduksjoner. Dette gjelder kommunikasjon/mobilisering, tilretteleggende tiltak og utredninger/piloter. Det har ikke vært mulig å fastsette den utslippsreduserende effekten av disse aktivitetene.

På sikt kan det være mulig å tallfeste effekt av tiltak fra tabell 2.2b og flytte de til 2.2a, om datagrunnlaget forbedres. I klimabudsjett 2022 har tiltak 3 Uttak av deponigass blitt flyttet fra tabell 2.2b til 2.2a.

5.2 Usikkerhet i analysene

Klimabudsjettet er utarbeidet med beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag. Det er likevel en usikkerhet forbundet med de ulike leddene i klimabudsjettanalysen.

Det kommunefordelte klimagassregnskapet

Regnskapet over norske kommuners klimagassutslipp er i stadig utvikling, blant annet som en konsekvens av at Oslo og andre kommuner har etterlyst større presisjon og hyppigere oppdatering. I hver publikasjon av klimagassregnskapet beregnes hele tidsserien på nytt når ny metode eller nytt datagrunnlag tas i bruk.

Klimaetaten har i samarbeid med Miljødirektoratet gått gjennom eksisterende metode og vurdert potensialet for å ta i bruk lokale data for å få en mer treffsikker historisk tidsserie. En analyse gjort av CICERO (2020) på bestilling av Klimaetaten identifiserte en gjennomgående utfordring med at det kommunefordelte klimagassregnskapet ikke fanger opp effekten av lokale tiltak som Oslo kommune gjennomfører. Dette er særlig en stor utfordring innenfor utslippssektoren annen mobil forbrenning, hvor Oslo kommune stiller krav til bruk av biodrivstoff og klimaeffekten ikke fanges opp i regnskapet. Det er viktig å videreutvikle klimagassregnskapet slik at det gjenspeiler reelle klimagassutslipp i Oslo og fanger effekten av klimatiltakene i klimabudsjettet.

Det er spesielt stor usikkerhet knyttet til de historiske utslippstallene for fossil oppvarming og dieseldrevne motorredskaper. Utslipp fra fossil oppvarming og dieseldrevne motorredskaper beregnes på grunnlag av salgstall fra SSB og er svært usikker. Miljødirektoratet jobber med å forbedre metoden til neste publisering i 2021.

Stadig forbedring av klimagassregnskapet gjør analysene i klimabudsjettet mer treffsikre, og det er essensielt å fortsette arbeidet med metodeutvikling for å øke kvaliteten på tallene og forbedre regnskapet.

Framskrivning av utslipp (referansebane)

Framskrivningen er basert på best tilgjengelig kunnskap om de driverne som vil påvirke klimagassutslippene fram til 2030. Den er altså et estimat for hvordan klimagassutslippene ville utvikle seg i en fiktiv framtid og har derfor betydelig usikkerhet. Blant annet kan det være utfordrende å legge inn riktig forutsetninger for transportsektoren hvor det skjer en rask teknologisk utvikling. Framskrivningen bør derfor kun brukes som en indikasjon på hva som kan skje ved fravær av ytterligere klimatiltak.