2.5 Beregning av effekter av tiltak 2022-2025

Klimaetaten har beregnet effekt av tiltak i klimabudsjettet (tabell 2.2.a). Effektberegninger av tiltak i klimabudsjettet tar utgangspunkt i en framskrivning av Oslos utslipp fram mot 2030 uten ytterligere tiltak (referansebanen). Framskrivningen er utarbeidet av CICERO senter for klimaforskning, og er basert på best tilgjengelig kunnskap om de driverne som vil påvirke klimagassutslippene fram til 2030.

Framskrivningen har betydelig usikkerhet, blant annet fordi det er vanskelig å legge inn riktige forutsetninger om teknologiutvikling som vil påvirke utslippene. Utdypende informasjon om metode og beregningsgrunnlaget finnes i kapittel 2 i Vedlegg til Klimabudsjett 2022.

Koronapandemien har så langt hatt store konsekvenser for Oslo. Korona har påvirket adferden til innbyggere og næringsliv i Oslo og Norge generelt. Denne adferdsendringen kan påvirke utslippsnivåene både på kort og lengre sikt. Det er imidlertid for lite kunnskap om omstillingseffektene av koronapandemien og om hva som blir den “nye normalen”, til å inkludere slike effekter i klimabudsjettets analyser i år.

Samlet effekt av tiltak

Analysene som ligger til grunn for dette budsjettforslaget, viser at den anslåtte utslippsutviklingen i Oslo, inkludert de effektvurderte tiltakene i klimabudsjettet, kan redusere klimagassutslippene med 26 % i 2022 og 31 % i 2025, sammenlignet med 2009-nivå (grønn stiplet linje i figuren nedenfor).

Nytt i klimabudsjett 2022 er at det i tillegg anslås utslippsreduksjoner fra politisk vedtatte tiltak enten statlig eller kommunalt som ikke er tallfestet i tabell 2.2a, fordi tallgrunnlaget er mer usikkert eller det er usikkert når tiltaket blir iverksatt (for eksempel karbonfangst på Klemetsrud).

Tiltak i denne kategorien er:

• Krav til fossilfrie byggeplasser i alle nye reguleringsplaner (tiltak 24, tabell 2.2b)
• Tiltak for reduksjon i utslipp fra veitrafikk (tiltak 17, 18, 20, 21 og 23, tabell 2.2b)
• Utslippsfrie motorredskaper (tiltak 26, tabell 2.2b)
• Forbud mot å benytte mineralolje til midlertidig oppvarming (statlig) (tiltak 27, tabell 2.2b)
• Karbonfangst og lagring på Klemetsrud fra 2026 (fra tabell 2.3)

Av disse er det karbonfangst på Klemetsrud som vil gi den største effekten og som bidrar til fallet i utslipp fra 2025 til 2026. Krav til fossil- og utslippsfrie byggeplasser har også betydelig effekt mot 2026, og vil gi nesten like store utslippsreduksjoner som karbonfangst i 2030. I figuren er disse tiltakene kalt “Vedtatte tiltak med usikre beregninger” (mørkere grønn skravert område i figuren nedenfor). Inkluderes effekten av disse tiltakene, er den samlede utslippsreduksjonen anslått til 28 % i 2022, 39 % i 2025 og 62 % i 2030.

Det er betydelige usikkerheter både i Miljødirektoratets klimaregnskap for 2009-2019, i utslippsframskrivningene og i anslagene for tiltakseffekt.

Mer om tiltak i det lysest grønne skraverte området
Tiltakene i det lysest grønne skraverte området som er kalt “intensjonsvedtak (av tiltak) med usikre beregninger”, er tiltak som er vedtatt /har intensjonsvedtak blant annet i klimastrategien, men der innretning ikke er avklart lokalt og/eller nasjonalt. Dette er tiltak som er under utredning/planlegging lokalt eller nasjonalt. Den endelige utformingen av tiltakene kan gi andre utslippskutt enn de som er angitt nedenfor. Tiltakene er tatt med for å illustrere at flere klimatiltak som kan bidra til at klimamålet for 2030 nås, er under utvikling.

Tiltakene som er lagt inn i det lysest grønne skraverte området, er en utvidet nullutslippssone til innenfor Ring 2 fra 2026, gradvis opptrapping av priser i bomringen for fossilbiler (Norconsult vurderte at det blir størst utslippsreduksjoner med +100 kr for fossilbiler per passering sammenlignet med nullutslippskjøretøy i 2030), CO₂-avgift tilsvarende 2 000 kr i 2030 (uten kompensasjon med lettelser i veibruksavgiften e.l.), jf. regjeringens klimaplan, og opptrapping av omsetningskrav av biodrivstoff til 40 % i veitrafikken i 2030, jf. regjeringens klimaplan. I tillegg ligger reduksjon i utslipp knyttet til kommunens forbrenning av husholdningsavfall fram mot 2030, selv om vi i dag ikke har vedtatt konkrete tiltak for å fjerne dette utslippet. Dersom vi inkluderer effekten fra «intensjonsvedtak (av tiltak) med usikre beregninger», kan det gi oss utslippsreduksjoner på 72 % i 2030.

Figur 3: Utslippsframskrivning mot 2030 basert på vedtatte, tallfestede tiltak og virkemidler, (grønn stiplet linje) og vedtatte tiltak og virkemidler med usikre beregninger (grønt skravert område) og intensjonsvedtak (av tiltak) med usikre beregninger (lys grønt skravert område). Figuren viser også nødvendig utslippsutvikling for å nå klimamålet i 2030 (utslippsramme), og behovet for å styrke eksisterende- og utvikle nye virkemidler (lysegult skravert område)

Som figuren over viser, kan det vedtatte og pågående klimaarbeidet gi en utslippsreduksjon på 72 % i 2030. For å nå 2030-målet er det nødvendig å jobbe målrettet med å forsterke eksisterende tiltak og gjennomføre nye, og det forutsetter også ytterligere nasjonale tiltak.  Det er en differanse på 23 prosentpoeng mellom vedtatte tiltak og intensjonsvedtak, og utslippsrammen i 2030.  Dersom bystyret ikke slutter seg til identifiserte tiltak, må andre og minst like kraftfulle virkemidler iverksettes som erstatning.   Oslos 2030-mål er svært ambisiøst, men gitt disse forutsetningene kan Oslo nå 2030-målet.

Utslippsregnskapet for 2020 foreligger ikke, men i byrådets årsberetning for 2020 ble det varslet at det var lite sannsynlig at 2020-målet ble nådd. Byrådet foreslår en utslippsramme i klimabudsjett 2022 som starter ved siste kjente utslippsregnskap for så å gå lineært til målet om 52 % utslippsreduksjon i 2023 og videre ned til målet om 95 % utslippsreduksjoner i 2030.

Som det fremgår av figuren over, vil det bli svært krevende å nå målet i 2023. Det er likevel fortsatt mulig å gjennomføre flere tiltak eller øke ambisjonsnivået på eksisterende tiltak. Tiltak som gjennomføres, kan også få større eller tidligere effekt enn beregnet, og et eventuelt forbedret klimaregnskap fra Miljødirektoratet kan bedre fange opp effekten av flere viktige tiltak i Oslo. Disse faktorene kan få stor effekt for beregning av måloppnåelse og for når målet nås.

For å tette utslippsgapet både mot 2023 og 2030, er vi avhengige av klimaeffekter av forsterket nasjonal politikk og næringslivets ytterligere klimasatsing. Regjeringen må fjerne barrierer som hindrer utslippskutt i storbyene og forsterke virkemiddelbruken ut over det som ligger i regjeringens klimaplan, som for eksempel:

• Sikre et nasjonalt system som gir klimaeffekt for bærekraftig produsert biodrivstoff ut over omsetningskravet, slik at Norge oppnår 1-2 millioner tonn ekstra utslippsreduksjoner mot 2030.
• Innføre fritak i bomringen for lastebiler på biogass. Dette er vedtatt i Oslopakke 3-samarbeidet for 2,5 år siden, men regjeringen har fortsatt ikke sikret innføringen. Fritaket vil trolig føre til betydelig flere biogassbiler og sikrere avsetning for gassen for biogassprodusentene.
• Øke kjøpsavgiftene for fossile biler inkludert ladbare hybridbiler for så sikre at målet om salg av 100% nullutslippsbiler i 2025 nås.
• Sikre at skatteregelverket for leasing av biler stimulerer til leasing av elbiler framfor fossil biler.
• Videreføre Klimasats og øke tilskuddet opp mot 1 mrd., slik at det fortsatt stimuleres til innovative klimatiltak rundt om i norske kommuner.
• Sikre forskrift som gir kommunene lov til å kreve at det tas betalt for privat parkering, for eksempel ved arbeidsplasser, for å stimulere til økt bruk av kollektiv, gange og sykkel ved arbeidsreiser.

Alle disse statlige virkemidlene vil bidra til å tette gapet i det lysegule, skraverte området.

Forslag til vedtak

Byrådet skal søke å nå utslippsrammene år for år for å nå 2030-målet, og må derfor aktivt arbeide for å sikre gjennomføring av de tiltakene som ikke kan tallfestes med tilstrekkelig sikkerhet, de tiltakene som er i prosess samt utvikle nye og styrke eksisterende virkemidler. Klimabudsjett 2022 gjelder økonomiplanperioden 2022-2025, og skal hjelpe oss å styre mot klimamål i 2030.

Tabell 1: Rammer for klimagassutslipp i Oslo kommune 2022-2025

Alle prosenter er relativt til referanseåret 2009. Alle tall er oppgitt i tonn CO₂-ekvivalenter og rundet av til nærmeste 100 tonn. Tallene er basert på siste tilgjengelige klimagassregnskap fra Miljødirektoratet publisert 22.02.2021. Disse tallene kan endres over tid som følge av metodeutvikling og datatilgang i direktoratet.

Basert på ovenstående foreslår byrådet følgende vedtak for klimabudsjettet i Sak 1:

Bystyret ber byrådet arbeide for en reduksjon i klimagassutslippene som følger utslippsrammen mot 95 % reduksjon i 2030. Dette innebærer en utslippsreduksjon på 43 % i 2022 og 60 % i 2025, sammenlignet med utslippsnivået i 2009. Bystyret merker seg at effekten av de fleste tiltak i klimabudsjettet helt eller delvis ikke fanges opp i klimaregnskapet til Miljødirektoratet, og at avstanden til måloppnåelse derfor trolig er mindre enn det som har vært mulig å tallfeste.

Bystyret slutter seg til tiltakene i tabell 2.2a og tabell 2.2b i kapittel 2 Klimabudsjett i Sak 1. Byrådet rapporterer, som en del av den ordinære rapporteringen til bystyret, om status i oppfølgingen av tiltakene og anslag for utslippsrammen i 2022 og 2025. Rapporteringen baseres på status for gjennomføring av tiltakene, som fremkommer i tabell 2.2a og tabell 2.2b i kapittel 2 Klimabudsjett i Sak 1, samt indikatorene for klimagassutslipp i Oslo, «Klimabarometeret».

Fordelingseffekter

Byrådet er opptatt av at klimatiltakene ikke skal bidra til sosiale forskjeller. Derfor skal både klima- og fordelingseffekter vurderes i alle relevante beslutninger. Klimaetaten har på et overordnet nivå vurdert fordelingseffekter av klimatiltak innenfor transport og bygg- og anlegg, ettersom det først og fremst er tiltak og virkemidler innenfor disse utslippssektorene som kan påvirke innbyggere og næringsliv.

Transporttiltakene innebærer i stor grad til en omfordeling av ressurser fra de som har og bruker bil, til de som går, sykler eller reiser med kollektivtransport. En tredjedel av befolkningen i Oslo bor i en husstand uten tilgang på bil, og to av tre reiser skjer til fots, med sykkel eller kollektivtransport. Satsing på kollektivtilbud, trafikantbetaling og bruk av areal til gange- og sykkelinfrastruktur istedenfor parkering, bidrar til en omfordeling av ressurser fra de som har tilgang til bil til dem uten. Kvinner går mer enn menn, reiser mer kollektivt og kjører mindre bil. De med lav inntekt går mer og kjører mer kollektivt. Overordnet vil dermed disse gruppene ha fordeler av denne omfordelingen.

Tiltakene som fremmer bruk av elbiler er også med på å danne et bruktbilmarked for elbiler, slik at dette ikke skal bli en mulighet som er forbeholdt dem med god inntekt. Bruktbilmarkedet for elbiler vokser raskt og bidrar til at også lavinntektsgrupper i økende grad vil kunne kjøpe elbil.  Tiltak rettet mot næringslivet, som miljøkrav til drosjeløyver og tiltak innen vare- og nyttetransport, vil ha ulik betydning for ulike aktører. Kravene kan innebære en økonomisk risiko i overgangsfasen til nullutslippsløsninger og kan ha ulik betydning for store og små bedrifter. Tilskudd brukes strategisk for å redusere kostnadene ved omstilling og øke innovasjonsevnen.  Se kapittel 2.2 i Vedlegg til Klimabudsjett 2022 for mer utfyllende informasjon.

Byråd for byutvikling hadde høsten 2020 dialog med de store bransjeaktørene om krav til fossilfrie bygge- og anleggsplasser. I disse møtene ble det gitt uttrykk for at bransjen kan møte kravet, men til en ekstrakostnad. Krav til fossilfrie anleggsplasser innebærer at det må benyttes biodrivstoff som er mer kostbart enn fossilt drivstoff. Prisen for biodrivstoff ligger ca. 50 til 100 prosent over prisene for tradisjonelt drivstoff. I tillegg kommer administrative kostnader forbundet med å skaffe tilgang til biodrivstoff. Disse kostnadene rammer alle aktører likt, men kan være mer utfordrende å møte for mindre aktører. Kommunen kan derfor gi dispensasjon i den enkelte sak slik at det unngås å stille krav som er umulige eller uforholdsmessig krevende å oppfylle, gitt at søker kan gjennomføre andre tiltak som kan kompensere for manglende utslippskutt.

Usikkerhet

Som nevnt over har utslippsregnskapet betydelige usikkerheter, og Miljødirektoratet jobber med å forbedre statistikken. Dette kan føre til betydelige endringer ved framtidige publiseringer. Tiltaksberegninger, som ofte baserer seg på dette klimaregnskapet, har i tillegg flere forutsetninger og antagelser om framtidig utvikling, og vil derfor også alltid inneholde usikkerheter. Det er også usikkerhet knyttet til framskrivningene av klimagassutslipp.

Byrådets tilnærming til disse utfordringene er å bruke den beste kunnskapen som er tilgjengelig, og være åpen om hvilke data og metoder som er brukt i analysene. Oslo kommune, ved Klimaetaten, samarbeider med Miljødirektoratet om å forbedre den kommunefordelte statistikken for klimagassutslipp.

Effekten av de ulike tiltakene i klimabudsjettet er konservativt beregnet. Mer informasjon om vurderinger rundt usikkerhet finnes i Vedlegg til Klimabudsjett 2022, kapittel 2.3.